2008年3月人大會議批準成立工業(yè)和信息化部后，汽車產(chǎn)品管理職能隨之劃歸工信部業(yè)務(wù)范圍。對于汽車產(chǎn)品的“多頭管理”現(xiàn)象，業(yè)內(nèi)外多年來屢批不止，但少有奏效。但相關(guān)部門制定并實施的汽車產(chǎn)品管理辦法條例仍在繼續(xù)推出并實施。本期特約業(yè)內(nèi)知名專家杜芳慈先生對此現(xiàn)象予以剖析，并期望讀者參與對汽車多頭管理現(xiàn)象的討論。本報將陸續(xù)發(fā)表后續(xù)文章，予以特別關(guān)注。
在汽車產(chǎn)業(yè)調(diào)整振興規(guī)劃初見成效之際，一場由交通部醞釀實施的檢測和準入管理辦法而起的爭議，再次引發(fā)了汽車行業(yè)呼吁打破多頭管理的呼聲。
一直以來，汽車產(chǎn)品的準入門檻過多是業(yè)內(nèi)爭議的焦點，今次道路運輸車輛燃料消耗量是否又是一個政府多頭管理的典型案例？政府究竟應(yīng)該如何管理汽車行業(yè)？國際上，成熟的汽車產(chǎn)品管理模式是怎樣的，有哪些可以借鑒？
就這些問題，本報記者特地采訪了長期從事國內(nèi)外汽車產(chǎn)品管理研究的中國汽車工業(yè)協(xié)會助理秘書長兼技術(shù)標準部主任杜芳慈。
加強管理無需另立標準
杜芳慈認為，從國務(wù)院的職能劃分來看，交通部具有降低汽車能耗的職能和法律授權(quán)，也就是說，交通部醞釀實施道路運輸車輛燃料消耗量檢測和準入管理辦法是在職能范圍內(nèi)依法行使權(quán)力。但是，由于國家在行政職能體制上存在的問題，導致這項新標準與工業(yè)和信息化部的有關(guān)要求產(chǎn)生了重疊，可以將兩者統(tǒng)一到同一框架下進行管理。
交通運輸部正在醞釀出臺的道路運輸車輛燃料消耗量檢測和準入管理暫行辦法，是交通行業(yè)強制性標準《營運客車燃料消耗量限值及測量方法》(JT719)及《營運貨車燃料消耗量限值及測量方法》(JT711)的實施細則，適用于準備進入我國道路運輸市場的國產(chǎn)和進口車輛的燃料消耗量檢測和準入管理。
截至目前，在汽車公告管理的框架內(nèi)，我國已經(jīng)實施了兩項針對車輛燃料消耗量的強制性國家標準，分別是針對乘用車和總質(zhì)量為3.5噸及以下輕型商用車的《乘用車燃料消耗量限值》和《輕型商用車燃料消耗量限值》。同時，相關(guān)部門正在研究制定重型車輛燃料消耗量限值標準。
“將《營運貨車燃料消耗量限值及測量方法》、《營運客車燃料消耗量限值及測量方法》與上述三項標準進行對照可以發(fā)現(xiàn)，道路運輸車輛燃料消耗量新規(guī)與汽車公告管理的相關(guān)內(nèi)容高度重合?！倍欧即日f。他認為，在當前的經(jīng)濟形勢和政策導向下，管理部門應(yīng)從不增加企業(yè)和社會成本的角度出發(fā)，盡量進行協(xié)商，避免職能重疊的法規(guī)出現(xiàn)。由于汽車公告管理中已對產(chǎn)品的油耗作出明確要求，因此相關(guān)部門可以在現(xiàn)行的檢測方法和管理框架內(nèi)進行協(xié)商，并可對汽車燃料消耗量標準和范圍進行相應(yīng)調(diào)整。
此外，杜芳慈認為就兩項管理標準比較而言，在可行性上也存在差異。
現(xiàn)行標準是按照車輛的屬性和技術(shù)性能進行分類的，其中乘用車又按照車輛質(zhì)量進一步劃分。這種方式是在充分借鑒和參考歐美日等國法規(guī)的基礎(chǔ)上，根據(jù)我國的實際情況制定的，具有科學、規(guī)范和有效性，符合我國當前對機動車燃料消耗量管理的需要。而在交通部擬推出的新標準中，其主要檢測及管理對象的范圍是根據(jù)車輛用途進行劃分的，即從事營運的商用車。實際上，這種劃分方法不易界定檢測對象范圍，同時無法覆蓋全部道路運輸車輛，從而削弱了道路運輸車輛節(jié)能降耗管理的效果，因此這種方法并不科學，在國際上也沒有先例。
由于涉及到產(chǎn)品準入，進行車輛燃料消耗量限值管理的試驗方法是否合適，試驗得到的油耗值是否可信就顯得尤為關(guān)鍵。
據(jù)杜芳慈介紹，《輕型商用車燃料消耗量限值》是我國第一個商用車輛燃料消耗量限值標準，試驗方法來自GB/T19233《輕型汽車燃料消耗量試驗方法》，為臺架試驗。而《營運貨車燃料消耗量限值及測量方法》和《營運客車燃料消耗量限值及測量方法》則采取了完全不同的試驗方法和計算方法，是通過道路試驗測量得出的。由于不是臺架試驗，測量結(jié)果難免受到天氣、路面、車輛使用情況、駕駛員等因素的影響。這種試驗方法在國內(nèi)外相關(guān)法規(guī)中同樣沒有先例。
汽車管理應(yīng)系統(tǒng)化
交通運輸行業(yè)的節(jié)能減排工作是一個復雜的系統(tǒng)工程，不僅需要制定燃料消耗量管理辦法，還涉及到改進發(fā)動機技術(shù)、汽車輕量化、改善交通運輸結(jié)構(gòu)、提高和保證油品質(zhì)量，增強用戶對車輛的使用和維護知識水平等許多方面，需要政府、汽車行業(yè)以及用戶共同達成。
杜芳慈認為，交通運輸部醞釀實施的道路運輸車輛燃料消耗量檢測和準入管理辦法與其他部委的相關(guān)標準相重疊的例子，反映出目前政府相關(guān)管理部門往往只將工作局限于某一點上，缺乏從整個系統(tǒng)的高度統(tǒng)攬全局地思考。而出現(xiàn)這一問題的根本原因，緣于政府各部門職能劃分尚不十分明確。職能的劃分不清，造成了分管部門職能分散且相互交叉，進而形成多頭管理的局面。就汽車產(chǎn)業(yè)而言，呼吁改變多頭管理的呼聲存在了十幾年，但目前對其具有管理權(quán)的部委仍然超過十個。
目前汽車產(chǎn)品進入國內(nèi)市場，需進行國家公告、3C認證、環(huán)保目錄、地方環(huán)保目錄四項強制性認證，其分別歸屬于工業(yè)和信息化部、國家認證認可監(jiān)督管理委員會、環(huán)境保護部和地方環(huán)保局管理。
杜芳慈認為，政府把一個系統(tǒng)的職能切塊分給若干部門，這就使部門之間在行使職能時存在銜接問題。而目前這些部門之間不但沒有銜接好，而且還形成了彼此分立的狀況。上述政府各部門對汽車行業(yè)的管理并不存在多少橫向聯(lián)系，而是根據(jù)本部門職能對汽車企業(yè)和產(chǎn)品設(shè)立了不同的市場準入門檻，這就使重疊度相當高的檢測項目增加了汽車產(chǎn)品的認證周期以及企業(yè)的人力、財力投入，在一定程度上影響了企業(yè)正常的經(jīng)營發(fā)展。
“汽車行業(yè)是一個自成體系的行業(yè)，管理這樣的行業(yè)必須進行系統(tǒng)化的思考，只有將各部門職能協(xié)調(diào)一致，將汽車產(chǎn)品檢測和準入管理辦法統(tǒng)一，才能避免出現(xiàn)各方相互掣肘、力量相互抵消的局面。”杜芳慈說。
國際成熟管理模式值得借鑒
在汽車管理方面，杜芳慈認為國際上成熟的管理模式非常值得借鑒。
據(jù)杜芳慈介紹，目前國際上主要的汽車認證管理辦法有美國、歐洲、日本三種類型。這三種認證模式經(jīng)過幾十年的運轉(zhuǎn)和不斷改革，體系已相當完善，成為其他國家建立汽車認證制度的樣板，他們遵循的各項原則也成為國際慣例。
美國的汽車認證管理采取“自我認證、強制召回”的模式，主要分為安全認證和環(huán)境保護認證，即汽車制造商按照美國聯(lián)邦汽車法規(guī)的要求自己進行檢查和驗證。美國政府主管部門的任務(wù)就是對產(chǎn)品進行抽查，以保證車輛性能符合法規(guī)要求。如果抽查發(fā)現(xiàn)車輛不符合安全法規(guī)要求，主管機關(guān)將要求制造商強制召回。
歐洲和日本均采取“型式認證”的模式，但各具特點。歐洲的汽車認證管理由交通部主管，通過檢查企業(yè)的生產(chǎn)一致性來確保產(chǎn)品質(zhì)量。歐洲各國的汽車認證都是由本國的獨立認證機構(gòu)進行，但標準是全歐洲統(tǒng)一的。歐洲實行自愿召回，企業(yè)發(fā)現(xiàn)車輛有問題，就可自行召回，但要向國家主管機關(guān)上報備案。如果企業(yè)隱瞞重大質(zhì)量隱患或藏匿用戶投訴，一經(jīng)核實將面臨重罰。
日本的汽車認證管理屬國土交通省主管，認證體系由《汽車型式指定制度》、《新型汽車申報制度》、《進口汽車特別管理制度》三個認證制度組成。根據(jù)這些制度，汽車制造商在新型車的生產(chǎn)和銷售之前要預(yù)先向運輸省提出申請以接受檢查，檢驗合格后，制造商才能拿到該車型的出廠檢驗合格證。但獲得型式認證后，還要由運輸省進行“初始檢查”，目的是保證每一輛在道路上行駛的車都要達標。日本實行的召回制是由廠家將顧客投訴上報運輸省，如果廠家隱瞞真相，將顧客的投訴束之高閣，則在造成安全問題后，政府主管部門會實行高額懲罰。
杜芳慈認為，上述國家在汽車管理上最明顯的特征即基本上只設(shè)一個主管單位（通常是運輸部），由該部門依據(jù)《道路車輛法》、《大氣污染防治法》、《噪聲防治法》、《節(jié)能法》等管理汽車行業(yè)，并在所有這些法律的基礎(chǔ)上，制定一系列的技術(shù)法規(guī)和管理制度，比如《機動車注冊制度》、《產(chǎn)品認證制度》、《車輛檢查制度》、《車輛維修保養(yǎng)制度》等。這也再次證明，我國將整個機動車管理體系分割進行管理不夠科學。目前，工業(yè)和信息化部的車輛生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品公告仍是汽車上牌照的最重要依據(jù)。結(jié)合當前汽車調(diào)整振興規(guī)劃中清理取消對汽車消費不合理規(guī)定的精神，改善汽車產(chǎn)品認證最為合理的解決辦法，即進一步完善“公告”內(nèi)容，盡量在一個框架內(nèi)對汽車產(chǎn)品檢測和準入管理。
（轉(zhuǎn)載）
