2008年3月人大會議批準(zhǔn)成立工業(yè)和信息化部后，汽車產(chǎn)品管理職能隨之劃歸工信部業(yè)務(wù)范圍。對于汽車產(chǎn)品的“多頭管理”現(xiàn)象，業(yè)內(nèi)外多年來屢批不止，但少有奏效。但相關(guān)部門制定并實(shí)施的汽車產(chǎn)品管理辦法條例仍在繼續(xù)推出并實(shí)施。本期特約業(yè)內(nèi)知名專家杜芳慈先生對此現(xiàn)象予以剖析，并期望讀者參與對汽車多頭管理現(xiàn)象的討論。本報(bào)將陸續(xù)發(fā)表后續(xù)文章，予以特別關(guān)注。
在汽車產(chǎn)業(yè)調(diào)整振興規(guī)劃初見成效之際，一場由交通部醞釀實(shí)施的檢測和準(zhǔn)入管理辦法而起的爭議，再次引發(fā)了汽車行業(yè)呼吁打破多頭管理的呼聲。
一直以來，汽車產(chǎn)品的準(zhǔn)入門檻過多是業(yè)內(nèi)爭議的焦點(diǎn)，今次道路運(yùn)輸車輛燃料消耗量是否又是一個(gè)政府多頭管理的典型案例？政府究竟應(yīng)該如何管理汽車行業(yè)？國際上，成熟的汽車產(chǎn)品管理模式是怎樣的，有哪些可以借鑒？
就這些問題，本報(bào)記者特地采訪了長期從事國內(nèi)外汽車產(chǎn)品管理研究的中國汽車工業(yè)協(xié)會助理秘書長兼技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)部主任杜芳慈。
加強(qiáng)管理無需另立標(biāo)準(zhǔn)
杜芳慈認(rèn)為，從國務(wù)院的職能劃分來看，交通部具有降低汽車能耗的職能和法律授權(quán)，也就是說，交通部醞釀實(shí)施道路運(yùn)輸車輛燃料消耗量檢測和準(zhǔn)入管理辦法是在職能范圍內(nèi)依法行使權(quán)力。但是，由于國家在行政職能體制上存在的問題，導(dǎo)致這項(xiàng)新標(biāo)準(zhǔn)與工業(yè)和信息化部的有關(guān)要求產(chǎn)生了重疊，可以將兩者統(tǒng)一到同一框架下進(jìn)行管理。
交通運(yùn)輸部正在醞釀出臺的道路運(yùn)輸車輛燃料消耗量檢測和準(zhǔn)入管理暫行辦法，是交通行業(yè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)《營運(yùn)客車燃料消耗量限值及測量方法》(JT719)及《營運(yùn)貨車燃料消耗量限值及測量方法》(JT711)的實(shí)施細(xì)則，適用于準(zhǔn)備進(jìn)入我國道路運(yùn)輸市場的國產(chǎn)和進(jìn)口車輛的燃料消耗量檢測和準(zhǔn)入管理。
截至目前，在汽車公告管理的框架內(nèi)，我國已經(jīng)實(shí)施了兩項(xiàng)針對車輛燃料消耗量的強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)，分別是針對乘用車和總質(zhì)量為3.5噸及以下輕型商用車的《乘用車燃料消耗量限值》和《輕型商用車燃料消耗量限值》。同時(shí)，相關(guān)部門正在研究制定重型車輛燃料消耗量限值標(biāo)準(zhǔn)。
“將《營運(yùn)貨車燃料消耗量限值及測量方法》、《營運(yùn)客車燃料消耗量限值及測量方法》與上述三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對照可以發(fā)現(xiàn)，道路運(yùn)輸車輛燃料消耗量新規(guī)與汽車公告管理的相關(guān)內(nèi)容高度重合?！倍欧即日f。他認(rèn)為，在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢和政策導(dǎo)向下，管理部門應(yīng)從不增加企業(yè)和社會成本的角度出發(fā)，盡量進(jìn)行協(xié)商，避免職能重疊的法規(guī)出現(xiàn)。由于汽車公告管理中已對產(chǎn)品的油耗作出明確要求，因此相關(guān)部門可以在現(xiàn)行的檢測方法和管理框架內(nèi)進(jìn)行協(xié)商，并可對汽車燃料消耗量標(biāo)準(zhǔn)和范圍進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。
此外，杜芳慈認(rèn)為就兩項(xiàng)管理標(biāo)準(zhǔn)比較而言，在可行性上也存在差異。
現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)是按照車輛的屬性和技術(shù)性能進(jìn)行分類的，其中乘用車又按照車輛質(zhì)量進(jìn)一步劃分。這種方式是在充分借鑒和參考?xì)W美日等國法規(guī)的基礎(chǔ)上，根據(jù)我國的實(shí)際情況制定的，具有科學(xué)、規(guī)范和有效性，符合我國當(dāng)前對機(jī)動車燃料消耗量管理的需要。而在交通部擬推出的新標(biāo)準(zhǔn)中，其主要檢測及管理對象的范圍是根據(jù)車輛用途進(jìn)行劃分的，即從事營運(yùn)的商用車。實(shí)際上，這種劃分方法不易界定檢測對象范圍，同時(shí)無法覆蓋全部道路運(yùn)輸車輛，從而削弱了道路運(yùn)輸車輛節(jié)能降耗管理的效果，因此這種方法并不科學(xué)，在國際上也沒有先例。
由于涉及到產(chǎn)品準(zhǔn)入，進(jìn)行車輛燃料消耗量限值管理的試驗(yàn)方法是否合適，試驗(yàn)得到的油耗值是否可信就顯得尤為關(guān)鍵。
據(jù)杜芳慈介紹，《輕型商用車燃料消耗量限值》是我國第一個(gè)商用車輛燃料消耗量限值標(biāo)準(zhǔn)，試驗(yàn)方法來自GB/T19233《輕型汽車燃料消耗量試驗(yàn)方法》，為臺架試驗(yàn)。而《營運(yùn)貨車燃料消耗量限值及測量方法》和《營運(yùn)客車燃料消耗量限值及測量方法》則采取了完全不同的試驗(yàn)方法和計(jì)算方法，是通過道路試驗(yàn)測量得出的。由于不是臺架試驗(yàn)，測量結(jié)果難免受到天氣、路面、車輛使用情況、駕駛員等因素的影響。這種試驗(yàn)方法在國內(nèi)外相關(guān)法規(guī)中同樣沒有先例。
汽車管理應(yīng)系統(tǒng)化
交通運(yùn)輸行業(yè)的節(jié)能減排工作是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅需要制定燃料消耗量管理辦法，還涉及到改進(jìn)發(fā)動機(jī)技術(shù)、汽車輕量化、改善交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)、提高和保證油品質(zhì)量，增強(qiáng)用戶對車輛的使用和維護(hù)知識水平等許多方面，需要政府、汽車行業(yè)以及用戶共同達(dá)成。
杜芳慈認(rèn)為，交通運(yùn)輸部醞釀實(shí)施的道路運(yùn)輸車輛燃料消耗量檢測和準(zhǔn)入管理辦法與其他部委的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)相重疊的例子，反映出目前政府相關(guān)管理部門往往只將工作局限于某一點(diǎn)上，缺乏從整個(gè)系統(tǒng)的高度統(tǒng)攬全局地思考。而出現(xiàn)這一問題的根本原因，緣于政府各部門職能劃分尚不十分明確。職能的劃分不清，造成了分管部門職能分散且相互交叉，進(jìn)而形成多頭管理的局面。就汽車產(chǎn)業(yè)而言，呼吁改變多頭管理的呼聲存在了十幾年，但目前對其具有管理權(quán)的部委仍然超過十個(gè)。
目前汽車產(chǎn)品進(jìn)入國內(nèi)市場，需進(jìn)行國家公告、3C認(rèn)證、環(huán)保目錄、地方環(huán)保目錄四項(xiàng)強(qiáng)制性認(rèn)證，其分別歸屬于工業(yè)和信息化部、國家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會、環(huán)境保護(hù)部和地方環(huán)保局管理。
杜芳慈認(rèn)為，政府把一個(gè)系統(tǒng)的職能切塊分給若干部門，這就使部門之間在行使職能時(shí)存在銜接問題。而目前這些部門之間不但沒有銜接好，而且還形成了彼此分立的狀況。上述政府各部門對汽車行業(yè)的管理并不存在多少橫向聯(lián)系，而是根據(jù)本部門職能對汽車企業(yè)和產(chǎn)品設(shè)立了不同的市場準(zhǔn)入門檻，這就使重疊度相當(dāng)高的檢測項(xiàng)目增加了汽車產(chǎn)品的認(rèn)證周期以及企業(yè)的人力、財(cái)力投入，在一定程度上影響了企業(yè)正常的經(jīng)營發(fā)展。
“汽車行業(yè)是一個(gè)自成體系的行業(yè)，管理這樣的行業(yè)必須進(jìn)行系統(tǒng)化的思考，只有將各部門職能協(xié)調(diào)一致，將汽車產(chǎn)品檢測和準(zhǔn)入管理辦法統(tǒng)一，才能避免出現(xiàn)各方相互掣肘、力量相互抵消的局面?！倍欧即日f。
國際成熟管理模式值得借鑒
在汽車管理方面，杜芳慈認(rèn)為國際上成熟的管理模式非常值得借鑒。
據(jù)杜芳慈介紹，目前國際上主要的汽車認(rèn)證管理辦法有美國、歐洲、日本三種類型。這三種認(rèn)證模式經(jīng)過幾十年的運(yùn)轉(zhuǎn)和不斷改革，體系已相當(dāng)完善，成為其他國家建立汽車認(rèn)證制度的樣板，他們遵循的各項(xiàng)原則也成為國際慣例。
美國的汽車認(rèn)證管理采取“自我認(rèn)證、強(qiáng)制召回”的模式，主要分為安全認(rèn)證和環(huán)境保護(hù)認(rèn)證，即汽車制造商按照美國聯(lián)邦汽車法規(guī)的要求自己進(jìn)行檢查和驗(yàn)證。美國政府主管部門的任務(wù)就是對產(chǎn)品進(jìn)行抽查，以保證車輛性能符合法規(guī)要求。如果抽查發(fā)現(xiàn)車輛不符合安全法規(guī)要求，主管機(jī)關(guān)將要求制造商強(qiáng)制召回。
歐洲和日本均采取“型式認(rèn)證”的模式，但各具特點(diǎn)。歐洲的汽車認(rèn)證管理由交通部主管，通過檢查企業(yè)的生產(chǎn)一致性來確保產(chǎn)品質(zhì)量。歐洲各國的汽車認(rèn)證都是由本國的獨(dú)立認(rèn)證機(jī)構(gòu)進(jìn)行，但標(biāo)準(zhǔn)是全歐洲統(tǒng)一的。歐洲實(shí)行自愿召回，企業(yè)發(fā)現(xiàn)車輛有問題，就可自行召回，但要向國家主管機(jī)關(guān)上報(bào)備案。如果企業(yè)隱瞞重大質(zhì)量隱患或藏匿用戶投訴，一經(jīng)核實(shí)將面臨重罰。
日本的汽車認(rèn)證管理屬國土交通省主管，認(rèn)證體系由《汽車型式指定制度》、《新型汽車申報(bào)制度》、《進(jìn)口汽車特別管理制度》三個(gè)認(rèn)證制度組成。根據(jù)這些制度，汽車制造商在新型車的生產(chǎn)和銷售之前要預(yù)先向運(yùn)輸省提出申請以接受檢查，檢驗(yàn)合格后，制造商才能拿到該車型的出廠檢驗(yàn)合格證。但獲得型式認(rèn)證后，還要由運(yùn)輸省進(jìn)行“初始檢查”，目的是保證每一輛在道路上行駛的車都要達(dá)標(biāo)。日本實(shí)行的召回制是由廠家將顧客投訴上報(bào)運(yùn)輸省，如果廠家隱瞞真相，將顧客的投訴束之高閣，則在造成安全問題后，政府主管部門會實(shí)行高額懲罰。
杜芳慈認(rèn)為，上述國家在汽車管理上最明顯的特征即基本上只設(shè)一個(gè)主管單位（通常是運(yùn)輸部），由該部門依據(jù)《道路車輛法》、《大氣污染防治法》、《噪聲防治法》、《節(jié)能法》等管理汽車行業(yè)，并在所有這些法律的基礎(chǔ)上，制定一系列的技術(shù)法規(guī)和管理制度，比如《機(jī)動車注冊制度》、《產(chǎn)品認(rèn)證制度》、《車輛檢查制度》、《車輛維修保養(yǎng)制度》等。這也再次證明，我國將整個(gè)機(jī)動車管理體系分割進(jìn)行管理不夠科學(xué)。目前，工業(yè)和信息化部的車輛生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品公告仍是汽車上牌照的最重要依據(jù)。結(jié)合當(dāng)前汽車調(diào)整振興規(guī)劃中清理取消對汽車消費(fèi)不合理規(guī)定的精神，改善汽車產(chǎn)品認(rèn)證最為合理的解決辦法，即進(jìn)一步完善“公告”內(nèi)容，盡量在一個(gè)框架內(nèi)對汽車產(chǎn)品檢測和準(zhǔn)入管理。
（轉(zhuǎn)載）
