歷史上，每一次工業(yè)革命都會深刻變革城市形態(tài)，進(jìn)而推動城市治理變革。18世紀(jì)60年代開始的第一次工業(yè)革命開啟了“蒸汽時代”，人類城市化就此拉開序幕，工業(yè)城市在英國興起，人口膨脹與資源承載矛盾開始顯現(xiàn);19世紀(jì)70年代開始的第二次工業(yè)革命推動了“電氣時代”到來，歐美經(jīng)濟(jì)重心轉(zhuǎn)移到城市，人口高密度的大城市出現(xiàn)，“城市病”問題突出，英國政府城市規(guī)劃活動、美國政府綠帶城鎮(zhèn)舉措取得顯著成效;20世紀(jì)四五十年代開始的第三次工業(yè)革命帶來了“信息時代”，特大城市與都市圈出現(xiàn)，部分工業(yè)城市萎縮，英國從政府主導(dǎo)逐步轉(zhuǎn)向公—私—社區(qū)多元參與來推進(jìn)城市更新;21世紀(jì)以來的第四次工業(yè)革命帶領(lǐng)人類進(jìn)入“智能時代”，城市間聯(lián)系度重新定義，現(xiàn)實(shí)和虛擬城市之間邊界正在溶解，全球進(jìn)入了數(shù)字技術(shù)賦能城市治理的新時期。
城市治理數(shù)字化的概念
城市治理是指城市政府、市民、企業(yè)、社會組織等各利益相關(guān)方通過開放協(xié)作機(jī)制開展城市公共事務(wù)的規(guī)劃、決策和實(shí)施，以實(shí)現(xiàn)以人為核心的城市公共效能最大化。
1999年12月-2003年12月，聯(lián)合國人居署組織開展了全球城市治理運(yùn)動，旨在引導(dǎo)和支持全球?qū)⒏纳瞥鞘兄卫碜鳛閷?shí)現(xiàn)人類住區(qū)可持續(xù)發(fā)展的手段。在實(shí)現(xiàn)策略中，聯(lián)合國人居署指出要充分利用現(xiàn)代信息和通信技術(shù)(ICTs)來支持良好的城市治理和城市可持續(xù)發(fā)展。該運(yùn)動文件中，對“城市治理”提出了多層次描述：第一，是個人與機(jī)構(gòu)、公共與私人部門計劃和管理城市公共事務(wù)的多種方式的綜合;第二，是一種持續(xù)的過程;第三，與市民幸福密不可分;第四，通過良好的城市治理，可以為市民提供允許他們充分發(fā)揮自己才能的平臺，以改善他們的社會和經(jīng)濟(jì)狀況。
城市治理數(shù)字化是基于“以人為本”理念，綜合運(yùn)用云計算、物聯(lián)網(wǎng)、5G、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈、數(shù)字孿生等新一代信息技術(shù)來實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)驅(qū)動型城市治理模式的活動和過程，旨在促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)文明的可持續(xù)發(fā)展，讓數(shù)字技術(shù)更好服務(wù)于城市居民的美好生活。
城市治理數(shù)字化與數(shù)字化城市管理
數(shù)字化城市管理是早期模式。20世紀(jì)90年代開始，多個國家就開始探索將數(shù)字技術(shù)用于城市發(fā)展。1992年新加坡提出“IT2000”智慧島計劃，1993年美國提出“國家信息基礎(chǔ)設(shè)施(NII)”計劃，此后中國、日本、英國、加拿大、韓國等也先后出臺了類似國家信息基礎(chǔ)設(shè)施計劃。此舉有效促進(jìn)了城市內(nèi)、城市間的傳輸、網(wǎng)絡(luò)、終端系統(tǒng)和信息服務(wù)連接，也為后續(xù)數(shù)字化城市管理工程提供了良好的公共通信網(wǎng)絡(luò)平臺。
1998年美國前副總統(tǒng)戈?duì)柊l(fā)表《數(shù)字地球:21世紀(jì)認(rèn)識我們的星球》，之后數(shù)字城市概念逐漸得到廣泛關(guān)注。我國于1999年召開了首屆國際“數(shù)字地球”大會，1999-2000年間“數(shù)字北京”“數(shù)字福建”等省市級數(shù)字城市建設(shè)拉開帷幕，在國家層面，當(dāng)時的建設(shè)部及科技部等部委將《城市規(guī)劃、建設(shè)、管理與服務(wù)的數(shù)字化工程》納入“十五”期間重要工作。
2010年前，美國巴爾的摩市的CitiStat 模式和中國北京東城區(qū)的數(shù)字化城市管理模式，分別成為美國和中國開展城市管理的樣板，在綜合利用數(shù)字技術(shù)實(shí)現(xiàn)城市管理的區(qū)域精細(xì)化、管理部件的內(nèi)容數(shù)字化、管理事件的處置精確化方面取得明顯成效，并得到廣泛推廣。但存在兩方面不足：第一，在信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同上仍難以打破政府科層制管理的“條塊分割”：“條”指縱向各級城管部門之間的共享協(xié)同，“塊”指同級的城市規(guī)劃、交通、工商、治安等部門之間的共享協(xié)同;第二，應(yīng)用范圍局限于傳統(tǒng)的市政設(shè)施和環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施等管理。
2014年前后，新一代信息技術(shù)迅猛發(fā)展推動全球范圍內(nèi)數(shù)字城市開始快速向智慧城市演進(jìn)，數(shù)字化城市管理開始逐漸向城市治理數(shù)字化方向邁進(jìn)。在此階段，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》首次提出“推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化”，2015年底中央城市工作會議提出“促進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，奠定了新時期我國城市治理的理念根基。2017年，黨的十九大對“數(shù)字中國”作出戰(zhàn)略部署。上海是新時期城市治理數(shù)字化模式探索的先鋒之一，2019年習(xí)近平總書記考察上海時指出，上海要抓好“兩張網(wǎng)”——政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”和城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”。2021年1月，上海發(fā)布了全面推進(jìn)城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的意見，將治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型列為三大任務(wù)之一，力求形成“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”互為表里、相輔相成、融合創(chuàng)新的發(fā)展格局，打造科學(xué)化、精細(xì)化、智能化的超大城市“數(shù)治”新范式。
與早期數(shù)字化城市管理相比，治理數(shù)字化的差異主要體現(xiàn)在四方面：第一，價值尺度從關(guān)注“物”轉(zhuǎn)為“以人為本”;第二，對象從特定部件和事件轉(zhuǎn)向城市內(nèi)所有人、物、事、態(tài);第三，主體從一元治理轉(zhuǎn)向多元治理;第四，方式從“管理型”轉(zhuǎn)向“服務(wù)型”。
表1 數(shù)字化城市管理和城市治理數(shù)字化對比
立足可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)
提升城市治理數(shù)字化能力
城市治理數(shù)字化應(yīng)把握城市發(fā)展的特點(diǎn)和規(guī)律：首先，城市是生命體、有機(jī)體;第二，城市是一個由經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)、基礎(chǔ)設(shè)施等各個子系統(tǒng)構(gòu)建而成的復(fù)雜巨系統(tǒng);第三，城市治理數(shù)字化的目標(biāo)是提升城市的溫度、精度、效能，促進(jìn)高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。
上述城市發(fā)展的特點(diǎn)和規(guī)律決定：城市可持續(xù)發(fā)展應(yīng)是城市治理數(shù)字化的重要戰(zhàn)略目標(biāo)和價值追求。聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)11為建設(shè)包容、安全、有抵御災(zāi)害能力和可持續(xù)的城市和人類住區(qū)。城市可持續(xù)發(fā)展既要求對城市組件(經(jīng)濟(jì)、社會、資源、環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施)進(jìn)行系統(tǒng)性治理;同時，還要良好應(yīng)對人口增長和資源消耗的錯位，提升韌性適應(yīng)變化的外部環(huán)境，為所有人群提供可負(fù)擔(dān)、高品質(zhì)的服務(wù)和支持。
(一)構(gòu)建系統(tǒng)把握城市生命體征能力
城市治理數(shù)字化要求將城市作為有機(jī)生命體看待，首先即要求精準(zhǔn)把控城市運(yùn)行的各項(xiàng)體征。梁思成先生對此有生動闡釋：“城市是一門科學(xué)，它像人體一樣有經(jīng)絡(luò)、脈搏、肌理，如果你不科學(xué)地對待它，它會生病的?！?/FONT>
城市運(yùn)行狀態(tài)的全域?qū)崟r感知和全局精準(zhǔn)分析是開展科學(xué)決策和處置的前提。上海強(qiáng)調(diào)要把牢人民城市的生命體征，全面提升現(xiàn)代化治理水平;2021年4月19日，國家信息中心智慧城市發(fā)展研究中心、騰訊云、騰訊研究院聯(lián)合發(fā)布《現(xiàn)代化城市體征評價系統(tǒng)研究報告》，該報告對基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化建設(shè)、民生服務(wù)、治理能力和生態(tài)環(huán)境6個維度的生命體征進(jìn)行研究，旨在科學(xué)認(rèn)知城市規(guī)律的基礎(chǔ)上，用信息化手段開展現(xiàn)代化城市的體征監(jiān)測與評價。
城市治理數(shù)字化是一個持續(xù)、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要科學(xué)遵循城市運(yùn)行和發(fā)展規(guī)律，先做好城市運(yùn)行狀態(tài)的全面體檢，明晰城市長、中、短期發(fā)展方向，科學(xué)規(guī)劃好智慧城市建設(shè)運(yùn)營路徑，之后通過自頂向下與自底向上結(jié)合的方式循序漸進(jìn)推進(jìn)，并定期對建設(shè)成效和市民體驗(yàn)進(jìn)行評估，形成全生命周期管理機(jī)制。
(二)提升動態(tài)適應(yīng)城市自進(jìn)化的能力
根據(jù)國家統(tǒng)計局公布數(shù)據(jù)，2003年末我國城市化率(常住人口城鎮(zhèn)化率)首次突破40%，2011年末首次突破50%，2019年末首次突破60%，2020年末達(dá)到63.89%，過去20年中國城市化速度遠(yuǎn)快于全球平均水平。聯(lián)合國人居署《2020年世界城市報告》指出，未來10年，世界將進(jìn)一步城市化。第四次工業(yè)革命背景下的一系列數(shù)字技術(shù)供給和日益增長的城市人口需求使得城市這一復(fù)雜巨系統(tǒng)在未來將繼續(xù)快速變化和生長，這為現(xiàn)有城市治理的機(jī)制和資源帶來持續(xù)巨大的挑戰(zhàn)，因此需要城市治理數(shù)字化手段變革模式和提升效能。
數(shù)據(jù)來源：聯(lián)合國、國家統(tǒng)計局、中國社科院(2030年中國預(yù)測數(shù)據(jù))圖1 全球和中國城市化率對比
對于城市治理數(shù)字化系統(tǒng)來說，需要具備自感知、自觸發(fā)、自學(xué)習(xí)、自評估、自優(yōu)化的能力，以敏捷適應(yīng)城市運(yùn)行中人、物、事、態(tài)全要素的變化。一方面，城市治理數(shù)字化系統(tǒng)通過物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等數(shù)字技術(shù)自動捕捉和分析城市運(yùn)行的細(xì)微變化，之后進(jìn)行科學(xué)高效的自主派單和處置，并可自主分析處置效能和據(jù)此優(yōu)化數(shù)字系統(tǒng)的資源、流程和服務(wù)，實(shí)現(xiàn)對城市變化的快速反應(yīng)、快速適配;另一方面，城市治理數(shù)字化系統(tǒng)須自動分析城市治理中涉及人工的“堵點(diǎn)”，持續(xù)、主動向各有關(guān)治理主體推送待優(yōu)化信息，支持治理主體科學(xué)調(diào)整體制機(jī)制、業(yè)務(wù)流程、服務(wù)方式，不斷優(yōu)化數(shù)字系統(tǒng)之外的城市治理環(huán)節(jié)。
(三)形成技術(shù)、機(jī)制雙輪驅(qū)動的能力
作為治理工具的數(shù)字技術(shù)，其本身并不具備主體性，社會問題的求解無法完全依靠技術(shù)得到答案。因此，城市治理數(shù)字化體系需要數(shù)字技術(shù)應(yīng)用+體制機(jī)制變革并舉，以整體性的體制機(jī)制創(chuàng)新為核心、以全方位的數(shù)字技術(shù)賦能為支撐，自頂向下創(chuàng)新城市治理的組織方式、運(yùn)作機(jī)制、主體職責(zé)，并自底向上提供一體化、模組化、低碼化的技術(shù)平臺支持，為多元治理主體提供敏捷迭代和開放創(chuàng)新的資源和能力，實(shí)現(xiàn)治理體系創(chuàng)新的系統(tǒng)性和統(tǒng)籌性，促進(jìn)城市品質(zhì)持續(xù)提升。對此，以廣東、浙江、上海為代表的多地正在加快探索實(shí)踐。
從服務(wù)對象角度，需要綜合發(fā)揮虛擬數(shù)字技術(shù)響應(yīng)的速度優(yōu)勢和現(xiàn)實(shí)治理人員服務(wù)的溫暖優(yōu)勢。以數(shù)字適老這一熱點(diǎn)議題為例：上海某區(qū)通過“智慧+溫暖”方式關(guān)懷獨(dú)居老人，基于3851萬條關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)進(jìn)行老年群體畫像，并通過老人家里的智能水表、智能門磁等技術(shù)實(shí)現(xiàn)老人居家異常時AI自動預(yù)警，社區(qū)管理和服務(wù)人員將立即主動上門關(guān)愛，貼心守護(hù)老人的安全和健康。
從治理規(guī)則角度，數(shù)字化既帶來了公共生活的便捷，也帶來了算法剝削、信息泄露等質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。因此，在城市治理數(shù)字化中，需要統(tǒng)籌考慮數(shù)字技術(shù)的使用邊界和適用場景，堅持以人民需求為牽引設(shè)計和迭代治理服務(wù)場景，并不斷完善相關(guān)的法律、標(biāo)準(zhǔn)及其他規(guī)則。
結(jié)語
未來，是數(shù)字化治理手段加持城市可持續(xù)發(fā)展的時代。國際、國內(nèi)在這一方向性問題上可謂同頻共振。2015年，國際電信聯(lián)盟(ITU)、聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(UNECE)率先提出的“智慧可持續(xù)城市”理念可以印證這一判斷，其認(rèn)為智慧可持續(xù)城市是創(chuàng)新城市，它在利用信息通信技術(shù)(ICT)和其他手段改善生活質(zhì)量、提高城市運(yùn)作和服務(wù)效率并加強(qiáng)競爭力的同時，確保人們當(dāng)前和未來的經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境需求得以滿足。2016年，為實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)11，ITU與UNECE聯(lián)合發(fā)起了共建智慧可持續(xù)城市倡議(U4SSC)，得到聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)覆蓋環(huán)境、文化、扶貧、城市、經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等13個部門的聯(lián)合支持。
因此，未來的城市治理數(shù)字化應(yīng)著眼城市經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)文明的發(fā)展全局，不斷創(chuàng)新治理的理念、模式、方法、工具和技術(shù)，促進(jìn)城市長期智慧可持續(xù)發(fā)展。
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作者
袁 媛 騰訊研究院資深專家
徐一平 騰訊研究院研究員
（轉(zhuǎn)載）
