黨的十九屆四中全會指出，要加快推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)。為順應(yīng)時(shí)代發(fā)展趨勢，積極貫徹黨中央、國務(wù)院的指示要求，全國各地政府正在積極探索數(shù)字政府建設(shè)。德勤通過調(diào)查70多個(gè)國家1200多名政府官員發(fā)現(xiàn)，全球絕大多數(shù)國家都處于數(shù)字化轉(zhuǎn)型的萌芽期或發(fā)展期。從中我們不難看出，我國數(shù)字政府發(fā)展空間巨大。
數(shù)字政府發(fā)展趨勢
由“人人互聯(lián)”走向“萬物智聯(lián)”
5G、區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等新一代信息通信技術(shù)為數(shù)字政府生態(tài)圈加速賦能，成為推動數(shù)字政府發(fā)展演進(jìn)的新引擎。當(dāng)前，通過計(jì)算機(jī)、手機(jī)等終端可以實(shí)現(xiàn)政民互動，但道路、橋梁、路燈、排污、排水等城市市政基礎(chǔ)設(shè)施大多還屬于“啞狀態(tài)”，這些基礎(chǔ)設(shè)施沒有入網(wǎng)、不能自動匯報(bào)、不能透明化管理，無法實(shí)現(xiàn)與外界的信息交換、資源共享、能力協(xié)同。數(shù)字政府時(shí)代，所有的終端將實(shí)現(xiàn)全域數(shù)據(jù)采集，更廣泛的新數(shù)據(jù)源將通過極速泛在的城市信息網(wǎng)絡(luò)直達(dá)云端，加速創(chuàng)新能力與政務(wù)流程的深度融合，催化人工智能在政府領(lǐng)域的應(yīng)用創(chuàng)新，通過開放高效的智能應(yīng)用系統(tǒng)為萬物賦能，基于5G的云邊協(xié)同，點(diǎn)亮邊緣智能，激活政務(wù)數(shù)據(jù)價(jià)值，拓展服務(wù)邊界，打通城市治理屏障，推動城市實(shí)現(xiàn)智能運(yùn)行和自我完善。
由分散化手工化走向整體化智能化
相對傳統(tǒng)政府運(yùn)行來講，數(shù)字政府運(yùn)作在空間分布、工作方式等方面發(fā)生深刻變化。傳統(tǒng)線下的實(shí)體政府都是碎片化地分散在不同的地理位置，行政工作人員大多采用手工方式處理業(yè)務(wù)，企業(yè)、老百姓到政府辦事時(shí)不得不跑多個(gè)地方，有時(shí)甚至是跑斷腿。推動數(shù)字政府建設(shè)，以信息技術(shù)在政府的深度應(yīng)用為抓手，推動政府實(shí)現(xiàn)線上線下深度融合、有效銜接、互為補(bǔ)充，在網(wǎng)絡(luò)空間以整體政府形式向公眾統(tǒng)一提供服務(wù)，可以有效提升政府服務(wù)的效益、效能、效率。比如，澳大利亞的一體化在線服務(wù)平臺為方便公眾辦事，已在線下設(shè)立實(shí)體服務(wù)機(jī)構(gòu)。目前，少部分地方正積極探索政府業(yè)務(wù)通過系統(tǒng)實(shí)時(shí)自動處理，并將處理結(jié)果及時(shí)主動告知相關(guān)方，將行政人員從繁重的手工作業(yè)里解放出來。比如，深圳市通過打通部門數(shù)據(jù)，形成業(yè)務(wù)審批閉環(huán)，實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)上全流程自動化審批。截至2019年7月，深圳市已有104個(gè)高頻事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)“秒批”。
由部門封閉化單一化走向開放化協(xié)同化
數(shù)字政府融合多種技術(shù)，對政府治理理念、治理方式、治理流程進(jìn)行優(yōu)化重構(gòu)，客觀上提升了政府治理的技術(shù)水準(zhǔn)。在傳統(tǒng)的政府治理活動中，大多由一個(gè)部門開展社會公共事務(wù)治理，這種方式信息透明度不高，容易滋生暗箱操作、權(quán)錢交易等腐敗現(xiàn)象。通過數(shù)據(jù)賦能，由數(shù)據(jù)驅(qū)動決策，而不再是數(shù)據(jù)輔助決策，是數(shù)字政府相對傳統(tǒng)政府的質(zhì)的飛躍。數(shù)字政府的治理是依托大數(shù)據(jù)開展的精準(zhǔn)治理，離不開政府大數(shù)據(jù)的有效運(yùn)用，需要對政府系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)安全等底層技術(shù)進(jìn)行整合和集成。通過數(shù)字政府建設(shè)，提高政府組織的數(shù)據(jù)運(yùn)用能力，打通政府、社會、市場等不同主體之間的治理數(shù)據(jù)，優(yōu)化社會治理資源的網(wǎng)絡(luò)化配置，發(fā)揮多元主體協(xié)同共治的功能優(yōu)勢，協(xié)調(diào)多種資源協(xié)同創(chuàng)造社會治理新篇章。
從以機(jī)構(gòu)為中心走向以市民為中心
數(shù)字政府時(shí)代，公共服務(wù)的供給主體、供給模式、供給渠道將產(chǎn)生深刻變革，由過去公共服務(wù)由公共部門提供轉(zhuǎn)向政府、企業(yè)、社會組織和居民共同提供，由過去以部門為中心的供給模式轉(zhuǎn)向以市民為中心，由過去線下分散辦理轉(zhuǎn)向線上線下相融合的統(tǒng)一集中辦理，全面提升公共服務(wù)效率。比如，上海市通過推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”，讓企業(yè)和群眾辦事享受網(wǎng)購體驗(yàn)。目前，上海市“一網(wǎng)通辦”總門戶已接入1300多個(gè)服務(wù)事項(xiàng)，90%以上的審批及服務(wù)事項(xiàng)“只跑一次、一次辦成”，政務(wù)服務(wù)減環(huán)節(jié)14%、減證明26%、減時(shí)間12%、減跑動次數(shù)60%，實(shí)現(xiàn)了從“找部門”到“找政府”、從“政府端菜”到“群眾點(diǎn)菜”、從“群眾跑”到“數(shù)據(jù)跑”、從“人找服務(wù)”到“服務(wù)找人”。貴州省通過政務(wù)數(shù)據(jù)共享交換調(diào)度平臺，簡化優(yōu)化政務(wù)服務(wù)流程，最大限度減少申報(bào)材料、縮短辦事時(shí)間，實(shí)現(xiàn)“最多跑一次”“一次也不跑”。目前，貴州省級網(wǎng)上服務(wù)事項(xiàng)可辦率達(dá)92.6%，貴陽市行政審批時(shí)限壓縮60%以上，群眾辦事提供材料減少35%，極大方便了人民群眾辦事。
面臨阻礙因素
組織瓶頸：體制機(jī)制運(yùn)行有待疏通
有力有序地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)是做好數(shù)字政府建設(shè)工作的前提。“各打各的鑼、各唱各的戲”是導(dǎo)致信息孤島、重復(fù)建設(shè)問題的重要原因。目前，中央層面建立了國家電子政務(wù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，厘清了中央有關(guān)部門在電子政務(wù)建設(shè)、管理、運(yùn)行和標(biāo)準(zhǔn)化方面的職能職責(zé)，避免了部門之間職責(zé)交叉重疊。但是，由于國家電子政務(wù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作職能多次調(diào)整，各地?cái)?shù)字政府建設(shè)水平參差不齊，使得地方數(shù)字政府建設(shè)統(tǒng)籌工作的情況比較復(fù)雜，各地做法也不盡相同。但從整體來看，地方統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不暢，網(wǎng)絡(luò)、平臺、應(yīng)用等資源建設(shè)管理缺乏有效配合的現(xiàn)象是客觀存在的，有的地方矛盾還比較尖銳。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前仍有部分地方數(shù)字政府建設(shè)機(jī)制不健全，有的地方建立了機(jī)制也可能存在職責(zé)切分不清、多頭交叉管理的情況，并沒有實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目、資金的歸口管理，部門間爭功諉過“踢皮球”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。機(jī)制不順，部門間政策不銜接，導(dǎo)致政策碎片化，難以形成共籌共建合力，阻礙了數(shù)字政府建設(shè)進(jìn)程。如果繼續(xù)放任自流，對于地方數(shù)字政府健康發(fā)展是十分不利的。
制度瓶頸：法律固化藩籬
當(dāng)前，正處于數(shù)字政府建設(shè)攻堅(jiān)期，制度更新明顯滯后于技術(shù)創(chuàng)新，從而阻礙了數(shù)字政府向縱深發(fā)展。一是規(guī)章程序合理性有待提升。如建設(shè)工程不僅要注重設(shè)計(jì)的科學(xué)性，更要注重施工質(zhì)量。在具體實(shí)踐中，建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)管理?xiàng)l例等規(guī)定，房屋建設(shè)、市政基礎(chǔ)設(shè)施工程一律需要事前施工圖審查，這導(dǎo)致審查周期長、修改次數(shù)多，也使不少設(shè)計(jì)單位過度依賴施工圖審查，弱化內(nèi)部質(zhì)量管理。二是電子文檔執(zhí)行過程面臨制度沖突。政策交叉的現(xiàn)象給行政人員留有一定的自由裁量權(quán)，阻礙了電子檔案的普及。三是政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度缺失。目前，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的規(guī)章制度不健全，很多部門對數(shù)據(jù)開放的標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容不清楚，導(dǎo)致不敢、不愿、不會開放的想法普遍，這也是很多地方雖然建設(shè)了政府?dāng)?shù)據(jù)開放網(wǎng)站，但是開放數(shù)據(jù)的質(zhì)量普遍不高的原因所在。
關(guān)鍵瓶頸：數(shù)據(jù)聯(lián)通應(yīng)用有待提升
信息孤島和信息壁壘是數(shù)字政府建設(shè)過程的必然產(chǎn)物，任何國家都難以避免，我國也不例外。近年來，黨中央、國務(wù)院高度重視打破信息壁壘，積極推進(jìn)政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享、公共信息資源開放，政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享取得積極進(jìn)展，同時(shí)也存在一些亟待解決的問題。一是條塊分割導(dǎo)致地方與中央部門數(shù)據(jù)聯(lián)通困難。目前，地方各級政府建立了本級政務(wù)數(shù)據(jù)共享機(jī)制，最大限度地整合本級權(quán)限內(nèi)的地方平臺、部門專網(wǎng)、獨(dú)立信息系統(tǒng)，剩余無法納入的基本都是國家各部門的專屬垂直管理系統(tǒng)。據(jù)某省反映，目前部門數(shù)據(jù)共享需求滿足率僅為42%，65個(gè)國家垂直管理系統(tǒng)、64個(gè)省級垂直管理系統(tǒng)仍未實(shí)現(xiàn)與各級政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)共享交換。數(shù)據(jù)開放范圍有待拓展，開放數(shù)據(jù)更新頻率有待提高，開放數(shù)據(jù)質(zhì)量有待提升。如對教育、健康醫(yī)療等社會需求迫切的信息資源開放力度不大，部分部門仍以靜態(tài)數(shù)據(jù)表格為開放數(shù)據(jù)的主要方式，以API接口方式開放實(shí)時(shí)、動態(tài)信息資源的比例較低。
合作瓶頸：政企責(zé)任邊界模糊
當(dāng)前，大量企業(yè)深度參與到數(shù)字政府建設(shè)中，如廣東省的數(shù)字廣東公司、貴州省的云上貴州公司、陜西省的陜數(shù)集團(tuán)等。這種政企聯(lián)合開展數(shù)字政府建設(shè)的方式，促使政府和企業(yè)在公共領(lǐng)域的邊界愈發(fā)模糊交錯(cuò)，衍生出一系列合作難題。一是政企利益差異明顯。政府自身的社會性質(zhì)決定了在數(shù)字政府建設(shè)過程中，需要優(yōu)先考慮公益屬性，但企業(yè)的逐利性決定其參與數(shù)字政府建設(shè)的優(yōu)先價(jià)值追求是盈利，這在一定程度上影響了政企的合作基礎(chǔ)。二是政企權(quán)責(zé)界定難。有的地方政府對BOT、PPP等政企合作模式的認(rèn)知實(shí)施能力有限，在政企合作協(xié)議中對各方責(zé)權(quán)利界定不清，導(dǎo)致合作企業(yè)在未經(jīng)政府同意的情況下，擅自對政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行開發(fā)利用。雖然數(shù)據(jù)權(quán)屬目前尚無定論，但政府?dāng)?shù)據(jù)是政府在履職過程中產(chǎn)生的，相關(guān)部門對政府?dāng)?shù)據(jù)具有義不容辭的管理責(zé)任，地方政府卻對此束手無策。一旦造成安全事故，權(quán)責(zé)不清將導(dǎo)致無法追究問責(zé)。如何合理切分政企合作邊界、形成政企發(fā)展合力成為業(yè)界困惑的一大難題。
建設(shè)路徑選擇
注重體制機(jī)制創(chuàng)新是數(shù)字政府建設(shè)的組織基礎(chǔ)
只有建立有力的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，才可能實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府建設(shè)的健康有序。推動地方政府加強(qiáng)部門溝通銜接，確保政策法規(guī)的統(tǒng)一性，杜絕政出多門的現(xiàn)象發(fā)生。對于建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的地方，進(jìn)一步發(fā)揮牽頭單位統(tǒng)籌作用，引導(dǎo)地方數(shù)字政府實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一預(yù)算、統(tǒng)一建設(shè)。對于尚未建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的地方，協(xié)調(diào)推動相關(guān)部門加快完善體制機(jī)制建設(shè)，明確相關(guān)部門的職責(zé)分工，實(shí)現(xiàn)地方數(shù)字政府建設(shè)的統(tǒng)籌發(fā)展。
注重法規(guī)立改廢釋是數(shù)字政府建設(shè)的制度保障
制度是實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府規(guī)范發(fā)展的前提。按照《關(guān)于做好證明事項(xiàng)清理工作的通知》(國務(wù)院辦公廳發(fā)〔2018〕47號)等文件的要求，對現(xiàn)行法規(guī)規(guī)章中制約信息共享、政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上辦理等數(shù)字政府建設(shè)的關(guān)鍵問題進(jìn)行梳理，及時(shí)清理、修訂不適應(yīng)共享要求的法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件。積極發(fā)揮試點(diǎn)的探路作用，在市場準(zhǔn)入、投資審批、國際貿(mào)易、電子商務(wù)等營商環(huán)境重點(diǎn)領(lǐng)域先行先試，暫時(shí)調(diào)整實(shí)施部分法律法規(guī)規(guī)章條款，為下一步法律法規(guī)規(guī)章“立改廢”積累經(jīng)驗(yàn)。建立健全公共信息資源開放利用相關(guān)法律法規(guī)和配套標(biāo)準(zhǔn)體系，推動數(shù)據(jù)開發(fā)利用早日走上法治化、規(guī)范化軌道。
注重盤活數(shù)據(jù)資源是數(shù)字政府建設(shè)的關(guān)鍵之舉
數(shù)據(jù)無障礙流動是實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府建設(shè)目標(biāo)的必要條件。這不僅僅意味著數(shù)據(jù)在政府之間的流通，更意味著政府?dāng)?shù)據(jù)與社會數(shù)據(jù)的融合互通。一是加快推進(jìn)政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享，推動數(shù)據(jù)供需部門切實(shí)做好需求調(diào)查，加強(qiáng)協(xié)同配合，確保共享數(shù)據(jù)精準(zhǔn)對接，提高應(yīng)用效果。二是大力推進(jìn)公共信息資源開放，推動政府?dāng)?shù)據(jù)有序向社會流通，釋放數(shù)字紅利，繁榮數(shù)字經(jīng)濟(jì)。三是支持開展數(shù)據(jù)權(quán)屬、數(shù)據(jù)安全保護(hù)技術(shù)等方面的理論研究，探索政府?dāng)?shù)據(jù)與社會數(shù)據(jù)的互通機(jī)制，進(jìn)一步打破數(shù)據(jù)割據(jù)，加速構(gòu)建全社會數(shù)據(jù)開放共享體系。
注重引入社會力量是數(shù)字政府建設(shè)的重要保障
吸引企業(yè)、市民、社會組織參與數(shù)字政府建設(shè)是大勢所趨。支持各類社會主體參與數(shù)字政府建設(shè)，探索政企合作的有效機(jī)制，將政府在數(shù)字政府建設(shè)過程中的規(guī)劃管理優(yōu)勢，與企業(yè)在先進(jìn)理念、資金投入、技術(shù)創(chuàng)新等方面優(yōu)勢充分結(jié)合，提高數(shù)字政府運(yùn)行效率，降低運(yùn)營成本。同時(shí)，明確參與各方權(quán)責(zé)利，有效規(guī)避數(shù)字政府建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，引導(dǎo)數(shù)字政府建設(shè)規(guī)范有序發(fā)展。
王偉玲 賽迪智庫信息化與軟件產(chǎn)業(yè)研究所
本文發(fā)表于《中國工業(yè)和信息化》雜志2021年1月刊總第31期
（轉(zhuǎn)載）
